2010年公考申论热点:突发公共安全问题

截至1月6日,根据官方发布的信息,深圳光明新区“12·20”滑坡事故已经造成多人遇难,70多人失联,1人获救,30多栋建筑被毁。从媒体报道来看,早在2014年9月24日、10月22日,深圳新闻网就两次报道了“光明红坳村泥头车占道堵路,噪音扰民”的问题,在整个事故风险管理的控制过程中,无论是直接的企业经营与管理方,还是相关的直接监管部门,比如,街道办、环保、城管、公安等部门,都对泥头车排队拉土上山的情况知情,终却不仅扬尘没有治理好,更没对余泥渣土临时受纳场做好安全预警、防范和有效整改。

继前段时间大家关注的海地的地震后,今天又有消息传来唐山发生地震,这些突发的公共事件造成了重大的人员伤亡、财产损失等,也引起了人们的广泛关注。

沪府发〔2015〕63号

把全面推进公共部门整体风险管理作为一项国家战略工作。2015年7月,在光明新区城管局招标采购红坳受纳场的监管项目中,深圳建星项目管理顾问有限公司以95万元价格中标,该公司的主要任务就是辅助光明新区城管局全面履行项目监管。该公司负责人表示,公司9月21号进场后发现“现场填土密实度不够”“有轻微沉降”等诸多隐患,并向光明新区城管局递交日报、月报,提出了这些问题,要求立即整改。另外,2015年1月12日,中标单位深圳市绿威物业管理有限公司提交的《建设项目环境影响报告表》显示,该项目环境风险主要是坝体溃坝风险,并特别提醒,“挡土坝发生溃坝风险主要可能对北侧柳溪工业园和混凝土有限公司的安全造成一定的影响”。由此来看,此次事故事前并非毫无预警。逝者已逝,我们尤需加强对公共安全风险隐患与排查、风险分析与评估、风险监督与整改等环节的全过程管理,并建立与之相匹配的公共部门管理体系,推进公共部门管理范式的系统、科学变革。

一、突发公共事件分类

上海市人民政府关于进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作的意见

一方面,须把推进公共部门风险管理作为现阶段政府施政的一项基本战略。在深入总结类似事故教训的基础上,在中央政府设立或确定相关部门,加强对公共部门风险管理建设工作的统一领导,加强对推进公共部门风险管理工作的整体设计,逐步完善公共事务风险管理、绩效管理和预算支持相配合的制度设计,定期监督与测量风险管理绩效。还需明确推动公共部门整体风险管理建设的工作路线和基本方法,建立和完善各有关部门参加的公共事务风险管理工作制度,制定公共事务风险管理手册或指南,建立对公共事务风险管理推进工作全过程的指导、监督检查和总结改进。

突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。

各区、县人民政府,市政府各委、办、局,各有关单位:

另一方面,须注意完善公共部门风险管理工作的配套制度建设。推动公共部门风险管理方面的立法工作,明确公共部门风险管理的责任主体,规范公共事务风险管理行为,逐步建立公共部门风险管理的专业人才培养和选拔制度,建立公共部门风险管理工作的经费保障制度。建立和完善适合公共部门特点的定性与定量的测量方法及后续矫正与预防分析制度。同时,抓紧开发公共部门风险管理的相关技术工具,建立公共部门风险管理问责制度等系列措施,促进公共部门风险管理工作深入细致、扎实有效地开展。

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理,突发公共事件主要分为以下四类:

为深入贯彻《中华人民共和国突发事件应对法》《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等法律法规,进一步加强突发事件预防与应急准备,建立健全本市公共安全风险管理和隐患排查长效机制,着力提高应急管理水平,保障城市安全运行,现就进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作提出如下意见:

构建以安全风险治理为基础的城市新型公共安全系统。除了类似滑坡事故,我国城市还面临大规模地震、洪水、大范围停电、群体性事件、恐怖袭击、网络安全等重特大突发事件风险的严峻挑战。因此,需真正把城市安全工作放在城市建设和发展的首要位置,把安全风险治理贯穿到城市规划设计、城市建设、城市运营等各环节和领域。这就需要加强对推进风险治理工作在整个城市管理架构内的整体性、逻辑性、规范化设计,强化和健全城市管理各相关部门的风险管理职能,完善城市管理各部门内部运行的风险控制机制,认真研究、分析和评估相关领域的短、中、长期的风险,探索和确定有针对性、科学实用的风险管理流程及方式方法。同时,需注意提高城市应急服务能力建设,重点加强社区综合风险防范能力的建设,促进公共部门、企业、个人在城市安全风险防范中的合作,增强全社会的整体抗逆力。

(一)自然灾害

一、深刻认识做好公共安全风险管理和隐患排查工作的重要意义

另外,针对城市所面临的现实风险,真正促进城市应急准备工作的系统优化。一是以科学的安全风险分析与评估作为制定城市发展战略、城市规划和应急预案等工作的前提和依据,合理确定“城市安全容量”;二是以有效实施和支撑科学的城市安全管理战略、公共安全规划和应急预案为目标来加强和完善相应的城市安全管理资源保障体系建设;三是以规范化、制度化的安全管理培训工作,通过桌面演练、实战演练等多种形式来测试应急预案和完善城市公共安全规划;四是系统总结和分析应急演练、实际的城市灾害应对中出现的各类问题,并结合实际的城市重特大突发事件应对的实际工作和其他城市安全的经验与教训,作为改进和重新修订城市公共安全规划、应急预案和城市安全管理资源评量的科学依据;五是进一步研究和强化应急管理能力标准、绩效评估、民间组织和志愿者、资源保障、应急管理人培训、应急管理科技支撑、智库建设等其他相匹配的制度设计;六是切实增强城市管理部门和全社会的风险管理意识,提高城市管理部门的公共风险沟通能力,努力培育良好的城市风险管理文化。

主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等。

开展风险管理和隐患排查,是加强公共安全管理,做好突发事件预防与应急准备工作的重要抓手;是落实预防为主、常态与非常态管理相结合原则,实现应急管理关口前移的具体体现;是维护公共安全,完善政府社会管理和公共服务职能的重要方面。当前,本市公共安全形势总体可控,但公共安全风险隐患依然存在,在一定条件下仍可能触发、演化为突发事件。进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作,对保障四个中心和社会主义现代化国际大都市建设、保障人民群众幸福安康生活,具有重要意义。

建立重特大突发事件应对评估制度。2015年以来,我国相继发生了多起重特大突发事件,结合此次滑坡事故,我们更需要把“从教训中学习”真正变为制度设计。从国外的一些实践来看,在卡特里娜飓风之后,美国联邦政府进一步完善了重特大突发事件事后评估制度;2011年3月11日,东日本大地震发生后,日本中央防灾会议开展了系统性地评估和调查分析工作,从2011年5月28日至2011年9月28日,先后召开
12次部长级专题会议,来检讨期间应对中存在的主要问题,并作为改进其国家应急管理体系的法定依据。2014年,韩国国会在“世越号”沉船事故发生后,对《韩国突发事件与安全管理基本法》进行了大规模修订,明确了在大规模突发事件发生时,由国务总理行使指挥权,加强了新成立的国民安全处在灾害、安全等领域的统筹管理功能,明确了在突发事件应对中地区消防队队长的现场搜救工作指挥权,还通过了查明“世越号”沉船事故真相的《“世越号”特别法》。

(二)事故灾难

二、明确加强公共安全风险管理和隐患排查的工作原则、重点范围和具体任务

2010年公考申论热点:突发公共安全问题。对于我国而言,建立国家重特大突发事件事后应对制度,既是对事故风险预防与应急准备、监测与预警、处置与救援、事后恢复与救援等环节的总结与回顾,也是对应急指挥与调度、应急响应效率和效能、关键决策、多部门协调与配合、资源整合与使用等重点工作的规范性梳理和评估。

主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等。

1.明晰责任,齐抓共管。落实各级政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业和场所经营单位主体责任,建立健全责任制,将责任落实到人、落实到岗位,并发挥社会组织和公众参与作用,形成责任明确、齐抓共管、多方参与的工作格局。

需要注意地是,建立重特大突发事件事后应对制度,不是单纯的事故调查或案例总结,它是着眼于将教训总结制度化,以期能更有效地规范重特大突发事件应对工作,真正提升所有安全管理者的实战水平,以促进我国国家应急管理体系的加快改进和完善,进而推动安全管理工作的科学化、规范化、法治化进程。同时,注意建立重特大突发事件应对中的现场记录工作制度,以做好现场的记录和资料保存、整理工作;引入科技化的手段或工具,研究建立重特大突发事件应对评估信息系统,尽快把重特大突发事件应对工作纳入信息化建设的轨道;研究法定评估、技术评估、即时评估等多种形式(比如,人民代表大会的相关专门委员会,承担针对巨灾应对的总体性、法定评估职责),以及研究引入第三方开展应对评估的工作机制,以促进应对评估工作的科学化、法制化和客观公正性,以尽快改进公共部门安全管理工作,真正防范类似事故重复发生。

(三)公共卫生事件

2.分类管理,分级负责。市相关部门按照谁主管、谁负责的原则,牵头建立健全本领域、本行业、本系统的风险管理和隐患排查体系,组织做好相关市级风险管理和隐患排查工作,并对区县政府相关工作进行指导;各区县政府按照属地管理原则,建立健全本区域风险管理和隐患排查体系,组织开展所辖区域的风险管理和隐患排查工作。

主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

3.查改并举,重在治理。按照全覆盖、零容忍、严执法、重实效要求,坚持边排查、边治理、重在治理,对排查出的风险隐患落实防范措施、提出解决方案,着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患,把问题解决在萌芽状态,避免引发突发事件及其次生衍生灾害。

(四)社会安全事件

将加强公共安全风险管理和隐患排查贯穿于城市规划、建设、运行、发展等各个环节。各部门、各单位要立足于源头管理,切实搞好风险管理和隐患排查,重点搞好危险源、危险区域的风险管理和重点行业、重点企业、重点场所的隐患排查。

主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。

1.危险源。主要包括:长期或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品,且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元。危险物品主要有易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。

  二、突发公共事件的危害

2.危险区域。主要包括:容易引发自然灾害、事故灾难或公共卫生事件,可能会对位于此环境内的人员造成健康或安全威胁的区域,主要有地质灾害多发区域、危险海域、危化品仓库等。

每年突发事件造成的直接损失是惊人的。如我国2003因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元,以上共计达6500亿元人民币,相当于损失我国GDP的6%。2004年,全国发生各类突发事件561万起,造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。

3.重点行业、重点企业、重点场所。主要包括:轨道交通、铁路、航空、水陆客运等公共交通行业;学校、医院、商场、宾馆、大中型企业、餐饮、食品加工行业、大型超市、幼托机构、养老机构、旅游景区、文化体育场馆、高层建筑、大型建筑体、地下空间等场所;建筑施工场所以及易燃易爆物品、危险化学品、危险废物、放射性物品、病源微生物等危险物品生产、经营、储运、使用单位;水、电、油、气、通信、广播电视、防汛等公共设施以及公共场所电梯、自动扶梯等特种设备运行场所。

突发公共事件造成的间接损失同样不可忽视。比如说,事故灾害发生之后,公众的生活节奏被打乱,公众心理也会受到巨大冲击。

此外,还包括可能引发社会安全事件的问题。

此外,有一些突发公共事件是由于管理不当、玩忽职守所引发,在处理过程中当地政府又存在”捂盖子”的行为,例如广西南丹县的矿井事故。当此类事件尘埃落定,真相大白之后,政府的公信力会遭受严重损伤。总而言之,这类损失虽然是软性的、不可量化的,但其伤害和长远的影响甚至可能超过直接损失。

1.建立健全风险评估机制。各区县、各部门、各单位要认真排摸和掌握本区域、本领域、本单位的危险源、危险区域,认真分析潜在危险性、存在条件、触发因素和可能造成的危害,科学开展评估,确定风险等级,并按照规定向社会公布。新建或规划建设易燃易爆物品、危险化学品、危险废物、放射性物品、病源微生物等危险物品生产、经营、使用、储运的,还要依法严格做好环评、安评等评估工作。风险等级的确定有行业标准的,从其规定。无行业标准的,按照高、中、低三个等级确定,高为该风险具有现实威胁或触发条件低,易引发重大、特别重大突发事件;中为该风险较难控制或有不确定性,可能引发较大突发事件;低为该风险具有一定的可控性,但在一定条件下,可引发一般突发事件。具体标准,由各主管部门参照相应市级专项应急预案突发事件分级标准制定。

  三、我国突发公共事件产生的原因

2.建立健全隐患排查机制。企业和场所经营单位等要落实主体责任,建立健全安全管理制度,根据有关法律和行业规范,开展日常自查自纠,及时排除可能引发突发事件的各种故障、险情。对没有行业规范的,由主管部门牵头或责成企业法人制订隐患排查工作制度。各区县政府、市相关部门要强化监督检查,组织开展全面排查、重点抽查、跟踪复查,要按照四不两直要求(不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待,直奔基层、直插现场),创新检查方式,并实行谁检查、谁签字、谁负责。全面排查每年不少于一次,重点抽查每季度不少于一次,列为重大安全隐患项目的,要建立台账,持续做好跟踪复查。安全生产事故隐患的等级,按照《上海市安全生产事故隐患排查治理办法》规定,分为一级、二级、三级。其中,危害和整改难度较小,发现后能够在3日内排除,或者无需停止使用相关设施设备、停产停业即可排除的隐患,为三级事故隐患;危害和整改难度较大,需要4日以上且停止使用相关设施设备,或者需要4至6日且停产停业方可排除的隐患,为二级事故隐患;危害和整改难度极大,需要7日以上且停产停业方可排除的隐患,或者因非生产经营单位原因造成且生产经营单位自身无法排除的隐患,为一级事故隐患。非安全生产领域的隐患等级划分和标准,由相关主管部门根据潜在危害大小、整改难易程度和解决时限等因素制定。

(一)缺少处理重大突发事件的基本法律

3.建立健全风险隐患举报机制。指导社区定期开展风险隐患排查工作,鼓励和引导城市网格化管理队伍以及社会组织、志愿者队伍和公众,参与风险管理和隐患排查,建立健全风险隐患啄木鸟机制,广泛利用各种力量获取风险隐患信息。各区县政府、市相关部门要积极利用城市网格化管理、12345市民服务热线以及有关行业热线等,进一步完善风险隐患举报受理制度,畅通风险隐患反映渠道,并做好对所举报风险隐患的核查、评估、整改等工作,做到件件有反馈、件件有落实。对重大风险隐患举报属实的,要按照有关规定给予奖励。企业和场所经营单位也要建立内部风险隐患举报机制,发动干部、职工及时举报本单位各类风险隐患,切实搞好安全管理。

虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规,但是仅仅针对不同类型的突发事件分别立法,相对分散、不够统一,难免出现法律规范之间的冲突。而且各部门都针对自己所负责的事项立法,“各扫门前雪”,缺乏沟通和协作。同时,受地方保护主义的影响,一些地方立法“以邻为壑”,大大削弱了处理突发事件的协作与合力。

4.建立健全风险隐患信息管理机制。企业和场所经营单位要对风险隐患进行台账式、目录化管理,特别是易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等,要详细记录类别、数量、具体存放位置和物理化学特性等信息,并按照规定分别向所在地安全生产监管、消防等部门备案。各区县政府、市相关部门要建立健全本区域、本领域危险源、危险区域和隐患数据库或台账,做好隐患排查、风险评估和群众反映风险隐患问题的登记备案,详细记录风险隐患类别、主要风险、责任单位、危险等级、防范措施以及检查人或反映人、主要情况等信息。要加强信息动态管理,及时更新风险隐患信息,保证信息真实可靠。同时,做好信息共享工作,发挥好信息作用。

(二)信息管理系统落后

5.建立健全风险应急准备和隐患治理机制。对各类危险源、危险区域,企业和场所经营单位要根据对其评估的风险等级,制定具体应急预案、落实防控措施,做好演练、队伍、物资、资金、技术等各方面的相应应急准备。对发现的各类隐患,已发生或有征兆表明将危害人身财产安全的,要采取停产、停业、停止使用或者封闭等措施,按照轻重缓急程度,由涉事单位负责迅速整改消除;对一时难以消除的,要列入计划,落实资金和责任,限期整改,并及时发布预警或提示信息,做好防范应对准备,且每月至少开展一次跟踪评估;对难以协调解决的重大隐患,要向上级部门报告,必要时直接向市、区县政府报告。各区县政府、市相关部门要督促相关单位抓好风险应急准备和隐患整改治理的落实,定期对风险隐患进行检查、监管。要落实首接责任制,及时协调解决接报的重大隐患。同时,要结合区域行业特点、产业分布、人口状况等因素,有针对性地制定各类应急预案,强化应急救援准备,落实好应急救援物资。

信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。目前,我国发生灾害及各类突发事件时,都是以部门为单位逐级汇报,缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大,也不一定不及时,最大的问题在于信息分散和部门垄断,无法在危难时刻统一调集,迅速汇总。

三、落实公共安全风险管理和隐患排查工作的要求

(三)我国公共服务体系薄弱,很难应对公共突发事件的冲击

加强组织领导。各区县政府、市相关部门、基层应急管理单元牵头单位要按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主党政同责、一岗双责、齐抓共管管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的规定,加强风险管理和隐患排查工作的组织领导,细化工作方案,明确重点任务,分解落实责任,持续深入抓好风险管理和隐患排查工作。

四、应对突发公共事件的对策

落实长效管理。要牢固树立以风险为中心意识和理念,各部门、单位要健全风险管理和隐患排查各类规章制度,形成制度化、常态化的公共安全风险管理和隐患排查机制;把责任落实到岗位、落实到人,加大风险管理和隐患排查投入力度,避免搞形式、走过场。同时,鼓励培育保险业在风险管理和隐患排查中的功能作用。

不管是自然灾害诱发的还是人为原因诱发的公共安全事故,每一次事故的发生都有其背后的原因。而如何预防和控制则成了公共安全问题的关键。

依靠科技支撑。要依靠科技进一步提高风险隐患发现、识别、管理、控制能力;加强公共安全风险管理相关标准、规范及技术研究;加强经验总结,提高风险管理和隐患排查、突发事件演变规律的科学认识,严格源头管理。同时,探索建立依托相关科研机构、专家团体等的第三方专业化风险隐患评估机制。

(一)加强公共安全教育,提高公众公共安全事故防范意识。

搞好督促指导。各区县政府、市相关部门加大督促检查力度,督促企业、场所经营单位落实安全生产主体责任,切实搞好风险管理和隐患排查整改,及时掌握排查和整改结果。市、区县应急办要会同民政、安监、卫生、公安等部门加强风险管理和隐患排查工作的指导和考核。其中,对列为高风险等级危险源、危险区域和一级事故隐患排查结果的,由所在区县政府、市相关部门从2016年起,每年6月30日前,报市政府备案。

加强公共安教育,一是要提高对安全教育重要性的认识。按照国际通行的标准和实际计算,安全宣传的投入产出比是1:5,是一项高效益的投资项目。二是要组建专门机构,加强对城市安全文化建设的研究,为政府在安全教育方面的决策提供科学依据,提高安全文化建设和安全工作的有效性。三是要创新安全宣传工作,开展形式多样、内容丰富、能打动人心的宣传,以提高人民大众的安全意识和安全素质,奠定安全文化建设的社会基础。四是要制定激励政策,吸引高素质人才加入到安全文化建设队伍中来,构建一支高素质的安全文化建设人才队伍。
五是要制定区域和部门安全文化建设规划,统筹安排安全文化教育,充分发挥安全教育在解决安全问题中的积极作用。六是要按照先进文化的要求建设安全文化,安全文化是“人本”文化,是注重人的生命和价值的文化。

深化科普宣传。充分利用各种媒体,采取各种方式,加强公共安全风险管理和隐患排查的宣传教育,引导公众树立风险隐患防范意识、增强风险隐患识别能力,科学认识风险隐患,正确运用风险评估结果。市、区县行业主管部门、相关企业和场所经营单位要加强培训,大力倡导以人为本、生命至上的安全文化。

(二)加强行业自律和行业监管,将安全责任分配细化、安全责任主体具体化。如何使公共安全风险管理规范化、程序化是政府解决公共安全问题的根本途径。面对食品、医药等安全事故高发的生产领域,加强行业自律是根本。要充分认识食品药品安全问题的严重性和危害性,对于安全事故频发的采矿业,要增强工作紧迫感和责任感。保障人民群众饮食用药安全,关键在于落实责任制和责任追究制。健全完善考核奖惩、激励约束机制;将煤矿安全作为重中之重,深入开展瓦斯治理和整顿关闭;排查治理重点行业和领域安全生产隐患,坚决防范遏制重特大事故;加紧应急救援工作,提高防范处置重特大事故的能力;完善安全生产监管体制机制,加强监管监察队伍自身建设,是生产安全的重点工作。

严格责任追究。发生突发事件的,要倒查风险管理和隐患排查工作情况。对未建立风险管理和隐患排查制度,未按照规定开展自查、检查、复查和风险评估,未落实风险应急准备和隐患治理导致突发事件发生或使事态扩大的,要依法依规追究责任。

(三)完善公共安全法制保障,力推“安全法治”。
2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,2007年8月30日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国突发事件应对法》,我国应急预案框架体系初步形成。但由于没有从总体上来把握对公共安全建设的制度设计,所以目前我国关于公共安全建设的法律制度还不健全,特别是一些关于公共安全的重要法律、行政法规还没有出台,有关公共安全的立法适用范围较窄或者层次比较低,仅适用于个别领域的保障公共安全的法律法规占绝大多数。

附件:1.危险源、危险区域排查结果备案表

(四)加快完善适合我国国情的公共安全系统。我国建立和完善保障公共安全体系,应在建立和完善应急指挥体系、应急资源体系、应急预案体系和紧急状态的法律体系上下功夫。公共安全重在“防患于未然”。

2.安全隐患排查结果备案表

2015年11月18日

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